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強化頂層制度設(shè)計

全面構(gòu)筑抽水蓄能開發(fā)建設(shè)管理體系

——解讀《抽水蓄能電站開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》

徐佳成

加快發(fā)展抽水蓄能是提升電力系統(tǒng)靈活性、經(jīng)濟性和安全性的重要途徑，是構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的迫切需求。截至2024年底，全國抽水蓄能投產(chǎn)裝機規(guī)模已超過5800萬千瓦，是我國實現(xiàn)新能源電力高比例消納和電力系統(tǒng)穩(wěn)定運行的重要保障。

該《辦法》是我國國家層面首部專門針對抽水蓄能開發(fā)建設(shè)的管理辦法，立足當(dāng)前、著眼長遠，其出臺既是行業(yè)發(fā)展的形勢所需，也是產(chǎn)業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展的制度保障：一方面，“十四五”以來，在《關(guān)于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發(fā)改價格〔2021〕633號）等政策的推動下，我國抽水蓄能進入開發(fā)建設(shè)高峰期，但也出現(xiàn)了部分區(qū)域布局不合理、無序開發(fā)、權(quán)責(zé)不清等問題，亟需國家層面進行規(guī)范和引導(dǎo)，破解發(fā)展瓶頸；另一方面，在我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的大背景下，新能源裝機規(guī)模持續(xù)擴大，抽水蓄能電站作為目前技術(shù)最成熟、經(jīng)濟性最優(yōu)且可大規(guī)模開發(fā)的綠色靈活調(diào)節(jié)電源，是支撐新能源大規(guī)模、高比例、高質(zhì)量發(fā)展的重要能源基礎(chǔ)設(shè)施。未來較長時間內(nèi)，抽水蓄能仍需大力發(fā)展，《辦法》的制定標(biāo)志著我國抽水蓄能開發(fā)建設(shè)管理體系向現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化邁進，對系統(tǒng)性指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

《辦法》堅持“生態(tài)優(yōu)先、需求導(dǎo)向、優(yōu)化布局、有序建設(shè)”作為總體原則，以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，綠色發(fā)展理念貫穿始終；提出加強需求論證，分階段、滾動做好全國及各省區(qū)電力系統(tǒng)抽水蓄能合理需求規(guī)模的論證工作，引導(dǎo)發(fā)展預(yù)期；提出加強站點布局優(yōu)化研究，要求各省區(qū)在總量規(guī)模合理確定的基礎(chǔ)上，優(yōu)化各站點的布置。同時，統(tǒng)籌電力發(fā)展需求和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，加強規(guī)劃引領(lǐng)，指導(dǎo)全國抽水蓄能有步驟、分階段、有序建設(shè)。

《辦法》明確了責(zé)任劃分，強調(diào)國家發(fā)展改革委和能源局的責(zé)任重在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定；省級管理部門則重在落實建設(shè)項目，對項目全過程管理負責(zé)。

《辦法》將抽水蓄能項目劃分為服務(wù)電力系統(tǒng)和服務(wù)特定電源兩類，明確了各自的服務(wù)對象和規(guī)劃建設(shè)依托，這一劃分貼合我國電力發(fā)展特點：一方面，電網(wǎng)側(cè)日益龐大復(fù)雜的電力系統(tǒng)需要靈活調(diào)節(jié)電源予以平衡穩(wěn)定；另一方面，電源側(cè)如流域水風(fēng)光一體化基地、大型風(fēng)電光伏基地等需要調(diào)節(jié)支撐電源保障基地高質(zhì)量電力輸出。

《辦法》覆蓋了抽水蓄能電站開發(fā)建設(shè)的各個階段，包括資源調(diào)查、規(guī)劃管理、組織實施、核準(zhǔn)管理、建設(shè)管理、運行管理、監(jiān)督管理七個階段。筆者認為，《辦法》的制定貼合抽水蓄能項目特點，在以下五個重要方面提出了非常有針對性的管理要求：

一是注重資源保護。《辦法》明確了站點資源調(diào)查普查的工作要求，要求選擇的站點需滿足建設(shè)抽水蓄能電站的地形地質(zhì)、水資源和生態(tài)環(huán)境條件的基本要求。技術(shù)上，需從上下庫成庫條件、防滲條件、水頭和距高比、地質(zhì)條件、征地移民條件等方面對站點進行初步評估。

《辦法》還強調(diào)建立省級站點資源庫，加強站點資源保護。對于綜合利用已建水庫和礦（井）開發(fā)建設(shè)的站點，《辦法》要求在入庫前開展相關(guān)科學(xué)研究論證和防洪要求等政策符合性分析。這一規(guī)定意味著，對于綜合開發(fā)的站點需開展專項論證，從根源上解決后續(xù)開發(fā)建設(shè)中可能存在的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)不清晰、管理邊界模糊、收益分配不明等潛在問題。

二是加強規(guī)劃統(tǒng)籌。《辦法》從規(guī)劃階段加強項目分類管理，對服務(wù)電力系統(tǒng)的抽水蓄能項目加強國家層面統(tǒng)籌。具體包括：由國家能源局組織開展需求規(guī)模論證研究，確定全國及分區(qū)域需求規(guī)模；省級能源主管部門依據(jù)需求規(guī)模，依托站點資源庫對項目進行綜合比選，提出本省區(qū)抽水蓄能布局方案；國家能源局根據(jù)各省區(qū)上報的布局方案，統(tǒng)籌電力供需、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同等因素，分年度確定各省區(qū)服務(wù)電力系統(tǒng)抽水蓄能的總量規(guī)模。

此外，《辦法》還厘清了以往對服務(wù)特定電源項目定位不清晰的問題，明確了對服務(wù)特定電源抽水蓄能項目的納規(guī)要求，即項目需列入國家能源局印發(fā)的主要流域水風(fēng)光一體化基地等規(guī)劃或批復(fù)的大型風(fēng)電光伏基地等方案。

三是落實組織實施。《辦法》明確省級能源主管部門為抽水蓄能開發(fā)建設(shè)組織實施的管理主體。針對以往部分地方政府選擇項目開發(fā)投資主體流程不規(guī)范的問題，《辦法》強調(diào)需以競爭性方式優(yōu)選項目投資主體，同時明確提出不得將強制配套產(chǎn)業(yè)、投資落地等作為選定投資主體的開發(fā)建設(shè)前置條件，為各類市場投資主體公平參與抽水蓄能開發(fā)建設(shè)提供了制度保障。

《辦法》還要求投資主體按照時序要求積極推進項目，對投資主體退出和難以按期實施的項目均提出了相關(guān)管理措施，體現(xiàn)了有序建設(shè)的原則。

四是規(guī)范前期管理。為避免近年來部分地方政府無序核準(zhǔn)抽水蓄能項目導(dǎo)致局部開發(fā)過熱等問題，《辦法》重申了項目核準(zhǔn)前應(yīng)依據(jù)《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》開展投資咨詢評估，明確了項目建設(shè)必要性、技術(shù)經(jīng)濟可行性、生態(tài)環(huán)境影響等評估重點。

結(jié)合《關(guān)于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發(fā)改價格〔2021〕633號）將抽水蓄能容量費用納入輸配電價回收的電價機制，《辦法》通過從嚴(yán)控制成本和造價、項目核準(zhǔn)時征求省級價格主管部門意見、嚴(yán)格控制工程投資增加等規(guī)定，體現(xiàn)了從管理上著力控制和降低電力系統(tǒng)用電成本的決心。

五是關(guān)注銜接協(xié)調(diào)。《辦法》要求省級能源主管部門做好抽水蓄能電站與電網(wǎng)網(wǎng)架規(guī)劃布局的有效銜接，項目單位與電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)銜接好網(wǎng)源建設(shè)進度，確保項目及時在電力系統(tǒng)中發(fā)揮作用。

加強規(guī)劃和項目建設(shè)兩個層面的銜接協(xié)調(diào)，充分反映了《辦法》著力避免可能存在的抽水蓄能電站建成后接入系統(tǒng)受阻導(dǎo)致投資浪費、功能閑置等問題。

在生態(tài)文明建設(shè)的時代背景下，我國正處于能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。隨著新能源規(guī)模的不斷擴大，抽水蓄能電站在電力系統(tǒng)中的作用將愈發(fā)重要。未來，期待以《辦法》為良好開端，在抽水蓄能電價體制機制建設(shè)、輔助服務(wù)市場完善等方面繼續(xù)加強引導(dǎo)，加大政策支持力度，進一步健全和完善有利于積極開發(fā)建設(shè)項目、充分發(fā)揮工程功能的政策和激勵約束機制。

作為深耕于清潔能源產(chǎn)業(yè)一線的咨詢機構(gòu)，我們將繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，在清潔能源和新型電力系統(tǒng)領(lǐng)域積極建言獻策，為各部門和各地區(qū)提供切實服務(wù)，助力經(jīng)濟社會綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，為建設(shè)美麗中國貢獻力量。

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