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基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的可持續(xù)應(yīng)用及實現(xiàn)路徑

李開孟  伍迪

PPP模式廣泛用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，但是不同國家和相關(guān)國際組織對PPP模式的內(nèi)涵及其特征存在不同的理解，而且PPP模式的基本特征隨著時代的發(fā)展也在不斷發(fā)生變化。本文系統(tǒng)梳理了PPP與相關(guān)概念的關(guān)系，總結(jié)世界各國PPP模式應(yīng)用的主要經(jīng)驗，基于目標(biāo)視角提出不同類型PPP模式的主要特征及其演進(jìn)規(guī)律，并為政策制定者和項目決策者提出相關(guān)建議。

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的不合理供給可能會產(chǎn)生政府失靈和市場失靈問題。為了解決傳統(tǒng)的完全由政府部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問題，以及完全由企業(yè)提供公共服務(wù)模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)行體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率^[1]。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用^[2][3]。PPP模式雙方合作的核心目的，就是既要發(fā)揮好公共部門的職能，又要充分發(fā)揮市場配置資源的積極作用^[4]，從而提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率^[5]。

伴隨PPP理念的實踐應(yīng)用，也產(chǎn)生了越來越多不同的具體PPP操作模式，這為項目決策者提供很大選擇空間的同時，也增加了選擇的難度^[6]。不同國家、不同領(lǐng)域、不同項目往往會有模式選擇的不同偏好，選擇何種模式往往取決于各國PPP政策執(zhí)行的目標(biāo)和目的^[7]。同時，PPP內(nèi)涵和采用PPP模式目標(biāo)的不斷延伸，造成了PPP與一些其他相關(guān)既有概念的混淆，例如BOT、PFI、特許經(jīng)營、政府采購等，這也給政策制定者和項目決策者提出了更高的要求^[8]。因此，針對上述問題，本文首先系統(tǒng)梳理PPP與相關(guān)概念的關(guān)系，總結(jié)PPP模式在一些代表性國家推廣應(yīng)用的實踐經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，從政府采用PPP模式目標(biāo)優(yōu)先次序選擇的視角，提出PPP模式的三個基礎(chǔ)類型，最后總結(jié)三個類型PPP模式的基本特點、代際演進(jìn)及實踐應(yīng)用的對策建議。

二、PPP相關(guān)概念辨析

(一)PPP與BOT

PPP項目倡導(dǎo)的“可持續(xù)伙伴關(guān)系”理念^[9][10]可以通過多種具體模式來實現(xiàn)，BOT模式是其中最常見的具體模式之一。但是，并不能認(rèn)為BOT和PPP兩個概念相同，事實上，從概念層次來看，BOT和PPP實際上是兩個層次視角下的不同概念。BOT概念的視角是從項目全生命周期的主要流程視角下進(jìn)行定義的，強(qiáng)調(diào)項目要經(jīng)過建設(shè)（Build）、運營（Operate）和移交（Transfer）等主要流程，因此，無論任何類型回報機(jī)制的PPP項目，都可以采用BOT模式類型的合同進(jìn)行項目建設(shè)、運營、移交等流程中相關(guān)權(quán)利義務(wù)的約定，在這個流程視角下，BOT又衍生了很多種模式，如BOOT、TOT、ROT、BOO等；與之相比，PPP則強(qiáng)調(diào)合作雙方是否能夠建立一種可持續(xù)的“合作伙伴關(guān)系”（Partnerships），其概念是從項目的利益相關(guān)者之間關(guān)系的視角進(jìn)行定義的。

對于BOT項目而言，如果在BOT合同中的設(shè)計考慮了項目利益相關(guān)者之間可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，即充分體系了PPP概念所倡導(dǎo)的理念，那么這樣的BOT項目同時也就是PPP項目；如果項目的BOT合同僅約定了項目在運作的建設(shè)、運營、移交各流程中每個階段的具體活動，而忽視了構(gòu)建項目參與主體之間的長期合作伙伴關(guān)系，例如忽視了雙方的利益與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，那么這樣的交易結(jié)構(gòu)在理念上不能稱之為PPP項目，這種BOT也應(yīng)該是推廣應(yīng)用PPP模式所應(yīng)盡量避免的^[11]。

邏輯上，所有類型的PPP項目都可以采用BOT（包含其各種衍生模式）的合同結(jié)構(gòu)，因此就字面而言都可以稱之為BOT項目^[12]。但是，并不是所有類型的BOT項目均能符合PPP的理念要求，而被稱之為PPP項目。

(二)PPP與PFI

PFI（Private Financing Initiative）基本含義就是強(qiáng)調(diào)要由私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮主導(dǎo)作用，由私營部門主導(dǎo)進(jìn)行項目建設(shè)，具體可以從狹義和廣義的不同角度進(jìn)行理解。就廣義而言，凡是屬于私營部門主導(dǎo)融資的基礎(chǔ)設(shè)施市場化運作項目均屬于PFI項目；就狹義而言，PFI項目專指起源于英國的政府付費型PPP模式，這類項目應(yīng)該按照政府采購公共服務(wù)的程序要求進(jìn)行運作。在英國，PPP和PFI一般為同一個概念，這是由于英國主要采用政府付費的方式推廣PPP，但如果推廣到國際范疇，對于使用者付費模式的PPP稱為PFI顯然不太合適，因此在國際上，又逐漸演變?yōu)閷⒄顿M類的PFI稱為狹義的PPP，從而體現(xiàn)PFI與PPP之間的差異。

PFI強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任主體，即要由私營部門主動發(fā)起融資進(jìn)行項目建設(shè)和實施。在邏輯上，所有類型PPP項目都應(yīng)該強(qiáng)調(diào)私營部門在融資中發(fā)揮主導(dǎo)作用，因此都應(yīng)該符合PFI（私營主導(dǎo)融資）的理念，因此可以認(rèn)為PPP和PFI在概念的外延上完全重合。如果PPP項目的融資不是由私營部門主導(dǎo)的，而是由政府部門或其代理機(jī)構(gòu)（比如當(dāng)?shù)卣聦俚膰衅髽I(yè)等）主導(dǎo)的，這類PPP就失去了其本來含義。但是，在國際PPP模式的實踐應(yīng)用中，PFI一般取其狹義內(nèi)涵，即專指政府付費購買服務(wù)類PPP模式。

(三)PPP與特許經(jīng)營

特許經(jīng)營在中文的語境下一般有兩種含義^[13]，一種是指在商業(yè)活動中的特許經(jīng)營，即英文對應(yīng)的franchise，例如某商店加盟了某商業(yè)品牌，在其品牌的特許下可以經(jīng)營相關(guān)品牌的產(chǎn)品；另一種是基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域中的特許經(jīng)營，即英文對應(yīng)的concession，例如企業(yè)無權(quán)對某基礎(chǔ)設(shè)施使用者進(jìn)行收費，經(jīng)政府特許后企業(yè)可以經(jīng)營該項目并進(jìn)行收費。與PPP概念相提并論的特許經(jīng)營，一般為后者concession^[14]。從時間上看，特許經(jīng)營概念的出現(xiàn)早于PPP概念的出現(xiàn)^[15]。

與PFI模式有廣義和狹義之分一樣，特許經(jīng)營PPP模式也有廣義和狹義之分。廣義的特許經(jīng)營模式和廣義的PFI模式與廣義的PPP模式的外延相同，都是指由私營部門主動發(fā)起融資，由公共部門和私營部門建立合作伙伴關(guān)系進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項目實施的運作模式。狹義的特許經(jīng)營模式則專指以使用者付費為基礎(chǔ)，由私營部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營和市場風(fēng)險的基礎(chǔ)設(shè)施項目實施模式。就邏輯而言，廣義的PPP模式包括狹義的政府付費的PFI模式和使用者付費的特許經(jīng)營模式兩種基本類型。

(四)PPP與政府采購

政府采購是政府使用財政資金對公共服務(wù)的采購行為，政府采購視角下的PPP項目即需要運用政府根據(jù)績效對公共服務(wù)的提供進(jìn)行付費的項目。政府采購視角下的PPP模式，即政府付費購買服務(wù)類PPP模式，是廣義的PPP模式的重要類型。在英國由于使用者付費類的PPP項目很少，基本上都是政府付費類的PPP項目，因此在英國又將這種政府付費類的PPP項目稱為PFI模式，而在法國則將政府付費購買服務(wù)類PPP模式稱為CP模式。中國現(xiàn)有的政策框架中，習(xí)慣將所有類型的PPP模式都視為政府采購，源自于我國財政部等部門制定的一些PPP政策文件，這些政策文件實際上也主要借鑒了英國的相關(guān)政府部門推廣應(yīng)用狹義PFI的相關(guān)經(jīng)驗^[16]。

基于以上分析，將PPP與BOT、PFI、特許經(jīng)營、政府采購等相關(guān)概念的辨析總結(jié)如表1所示。

表1  PPP與相關(guān)概念辨析

綜上所述，雖然來自不同國家及國際組織的相關(guān)專家，對PPP、Concession、PFI三個術(shù)語的基本內(nèi)涵存在不同理解，但是如果僅從這三個術(shù)語的字面含義去理解，這三個術(shù)語所闡述的其實是同一個對象，內(nèi)涵完全重疊，所不同的僅是從不同的角度去理解同一個事情^[17]。如上所述，Concession強(qiáng)調(diào)原本由公共部門負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，授權(quán)由私營部門來承擔(dān)；PFI則強(qiáng)調(diào)，既然由私營部門來承擔(dān)，則要求由私營部門發(fā)起融資，以解決政府財政資金不足的問題；PPP則強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，必須由公共部門和私營部門建立平等合作的伙伴關(guān)系來完成。在實踐中逐漸形成的共識是^[18]：特許經(jīng)營模式強(qiáng)調(diào)依靠市場經(jīng)營（主要指使用者付費）獲得私營部門的投資回報；PFI強(qiáng)調(diào)依靠政府按照績效付費獲得私營部門的投資回報?？陀^而言，僅從PFI術(shù)語的字面理解，看不出政府績效付費的內(nèi)涵，也解讀不出必須進(jìn)行物有所值評價（value for money）的含義。同樣，從特許經(jīng)營的字面理解，同樣解讀不出來使用者付費等內(nèi)涵。但是，人們在實踐中對PPP相關(guān)術(shù)語所賦予的不同內(nèi)涵，已經(jīng)形成相當(dāng)廣泛的共識，這就是對各個術(shù)語的狹義理解。

三、不同國家的PPP實踐

PPP目前仍然沒有一個廣泛認(rèn)可的定義，部分國家和地區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)自身情況界定了PPP概念與范圍，如澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會（Infrastructure Australia）^[19]、英國財政部（HM Treasury）^[20]、加拿大PPP委員會（Canadian Council for Public Private Partnerships）^[21]、美國 PPP 委員會（National Council on Public Private Partnerships）^[22]、美國交通部（United States Department of Transportation）^[23]、歐盟委員會（European Community）^[24]等。不同國家和地區(qū)PPP的概念與定義直接與本國國情與基礎(chǔ)設(shè)施投融資政策相關(guān)，其實踐也呈現(xiàn)出一定的差異性。

(一)英國

在英國，PPP是基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的重要方式之一。英國的PPP項目雖然也分為特許經(jīng)營和私人融資計劃PFI兩大類，但PFI占更多比重。自1992年英國政府推出私人融資計劃PFI這個概念以來，英國的PFI/PPP的概念與實踐就在不斷的爭議中發(fā)展，雖然其在公共服務(wù)領(lǐng)域的私人融資功能極其重要，但在隨后的實踐中依然存在很多問題^[25]。2012年，英國政府發(fā)布了新版PFI模式稱為PF2，PF2保留了PFI的基本結(jié)構(gòu)，同時針對PFI中的問題進(jìn)行了全面改革，包括增加PFI債務(wù)的透明度，改善成本效率，加強(qiáng)政府的監(jiān)控，及一系列為了應(yīng)對日益復(fù)雜經(jīng)濟(jì)條件而采取的措施，推動公私部門之間真誠的伙伴關(guān)系^[26]。但是從2019年初開始，英國財政部不再采用PFI的模式運作基礎(chǔ)設(shè)施項目。

(二)加拿大

在加拿大，根據(jù)政府部門的需求和項目的特征，基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作采用多種方式。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施交付模式主要有設(shè)計-建設(shè)（Design-Build，簡稱 DB）和設(shè)計-招標(biāo)-建設(shè)（Design-Bid-Build，簡稱 DBB）。DBF（Design-Build-Finance，即設(shè)計-建設(shè)-融資）模式也已被大量的市政項目所采用。譬如不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia，簡稱BC）的SHOAL中心項目、多倫多市的Pan Am Game項目、蒙特利爾市的AMT Maintenance Centre和地下停車場項目均采用DBF模式。加拿大依據(jù)政府和私營部門之間責(zé)任和風(fēng)險分擔(dān)比例的不同，將PPP分為一系列不同的模式。下圖是加拿大PPP理事會以私營部門在項目中的參與度和風(fēng)險承擔(dān)程度為參數(shù)，對PPP模式做出的分類。

資料來源：The Canadian Council for Public-Private Partnerships

圖1  加拿大PPP模式群特征圖

(三)澳大利亞

在澳大利亞歷史上有幾種常見的PPP模式，包括設(shè)計-建造-維護(hù)（DBM）、設(shè)計-建造-維護(hù)-運營（DBMO）、建造-擁有-運營（BOO）、建造-擁有-運營-轉(zhuǎn)移（BOOT）和設(shè)計-建造-融資-運營（DBFO）等。其中DBFO模式是最為常見的模式，典型的項目結(jié)構(gòu)是包括25至30年的特許經(jīng)營期和全生命周期的服務(wù)交付。近期的PPP項目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計中，除要求項目運營期進(jìn)行績效付費之外，通常還要求政府部門在建設(shè)期進(jìn)行特定形式的資金投入，例如特定時點政府的資本投入。一個典型的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計是政府在項目建造完成或運營穩(wěn)定初始時點，按照項目實際條件與約定條件的匹配情況，向該PPP項目中注入已約定的政府財政資金投入。

(四)日本

日本最常見的PPP運作是BTO模式，即建設(shè)-移交-運營，占日本PPP合同類型的71%，這是因為在日本對一些較敏感的、重要的基礎(chǔ)設(shè)施，政府或公共部門希望在民營企業(yè)完成設(shè)施建設(shè)后第一時間把所有權(quán)移交給公共部門，之后私營企業(yè)按照協(xié)議去經(jīng)營這些基礎(chǔ)設(shè)施。相比較，日本BOO/BOT方式只占到PPP合同類型的15.7%。

數(shù)據(jù)來源：日本內(nèi)閣府

圖2  1999-2015年日本PPP/PFI按項目方式分類情況

(五)新加坡

新加坡常用的PPP模式是DBOO（設(shè)計-建設(shè)-擁有-運營）以及DBFO（設(shè)計-建設(shè)-融資-運營）模式，或者是兩者的變體。DBOO指私營企業(yè)設(shè)計、建設(shè)、擁有（自然要求企業(yè)進(jìn)行投資融資）并運營，但到期后有償處置資產(chǎn)而不是無償移交給公共部門。DBFO是指設(shè)計、建設(shè)、融資和運營職能統(tǒng)一由一家服務(wù)提供商完成。根據(jù)整個項目持續(xù)運營期間提供服務(wù)的績效，由公共部門向該私營企業(yè)付費（但在服務(wù)交付之前不應(yīng)付款）。這種模式有利于確保高效利用政府部門的財政資金，同時有利于提高項目現(xiàn)金流的確定性。DBFO模式還要求把項目的財務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私營企業(yè)，讓私營合作者承擔(dān)適當(dāng)?shù)谋M職調(diào)查義務(wù)，以便確保項目的財務(wù)穩(wěn)健，從而為得到銀行融資創(chuàng)造條件。

四、基于目標(biāo)視角的PPP模式三種基本類型

基于PPP相關(guān)概念的分析和世界各國PPP模式的實踐應(yīng)用及演進(jìn)過程，從政府采用PPP模式的目標(biāo)視角，可以將PPP模式劃分為三種基本類型^[27]。

(一)將PPP視為政府采購公共服務(wù)的工具

PPP 概念的最早提出，是出于解決財政資金使用的質(zhì)量和效率問題。在傳統(tǒng)的思維框架下，公共服務(wù)的提供應(yīng)使用財政資金。對于一些必須由財政資金承擔(dān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，不能通過所謂的市場化運作，讓財政資金躲避責(zé)任。在英國撒切爾夫人執(zhí)政期間，將能夠進(jìn)行使用者付費的基礎(chǔ)設(shè)施項目都進(jìn)行了徹底的市場化改革，沒有進(jìn)行市場化改革的領(lǐng)域均為涉及社會公共利益的核心領(lǐng)域。PPP概念的提出，起源于英國1992年的梅杰政府，完善于布萊爾政府，被稱為PFI，在英國被理解為財政資金按照績效進(jìn)行付費的政府購買服務(wù)。英國在過去20多年實施PFI項目700多個，總投資700多億英鎊，范圍涉及醫(yī)療健康、國防設(shè)施、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等。英國所稱PFI模式，是政府付費類PPP模式，本質(zhì)上屬于政府延期付費。采用這種模式，使得利用私人資本開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域得以擴(kuò)展，即傳統(tǒng)上必須由政府財政資金進(jìn)行投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也可以采用私營資本主導(dǎo)的模式進(jìn)行投資建設(shè)。PFI模式使得英國中央和地方政府較好地利用了市場化的專業(yè)能力，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的品質(zhì)，改變了政府治理的理念和方式，使英國成為全球領(lǐng)先的PPP實踐者^[28]。

基于英國PFI實踐而催生的“PPP模式”，是人們對PPP模式的最初理解，因此也被稱為狹義PPP或純PPP，英國也被認(rèn)為是全球最先提出并實踐PPP模式的國家。基于英國PFI概念所提出的PPP運作框架，稱之為第一代PPP，主要應(yīng)用于社會性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。由于第一代PPP模式是一種政府采購公共服務(wù)的工具，因此政府在推廣應(yīng)用過程中，最關(guān)心的即是PPP模式能否降低公共服務(wù)的采購成本，是否比傳統(tǒng)政府采購公共服務(wù)方式的效率更高，英國政府出臺的相關(guān)政策正是基于這種考慮制定的。英國制定了在項目可行性研究階段將傳統(tǒng)政府采購模式與PPP模式采購成本進(jìn)行比較的方法與流程，以保證PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值（VfM，Value for Money），并明確界定PPP項目的產(chǎn)出要求（Output Specification）以規(guī)范項目的實施和交付。通過計算假設(shè)采用傳統(tǒng)政府采購模式下政府的采購成本，即公共部門比較值（PSC，Public Sector Comparator），將PSC值與采用PPP模式下政府負(fù)擔(dān)的成本進(jìn)行比較，通過判斷是否符合物有所值（VfM）的要求來決定是否引入私營資本。

第一代PPP模式在作為政府采購公共服務(wù)工具的這種理念及目標(biāo)定位下，PPP模式的制度設(shè)計，主要關(guān)注政府采購公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的采購標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、政府購買公共服務(wù)的流程、采購的價格以及財政資金的支付能力等。在這種功能定位影響下，政府重點開展財政支付的PSC分析和財政承受能力論證。以英國PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家以及亞洲的日本等國都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應(yīng)用相對比較普遍，并已形成較為完善的制度體系。第一代PPP在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)“資金為本”（Money-first PPP）的核心理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮財政資金的價值（Value for Money）。

(二)將PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具

PPP概念的提出，是對世界各國和國際組織在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域如何發(fā)揮市場機(jī)制作用所進(jìn)行的實踐探索，其基本理念就是PPP模式的應(yīng)用范圍不應(yīng)局限于政府財政資金必須履行支付責(zé)任的社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)該在更大范圍發(fā)揮作用。進(jìn)入21世紀(jì)以來，人們根據(jù)新出現(xiàn)的PPP概念，在總結(jié)法國等國家已經(jīng)運用100多年的特許經(jīng)營模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣大發(fā)展中國家迫切希望實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展的需要，進(jìn)行創(chuàng)新總結(jié)，形成新一代PPP項目運作框架，成為PPP模式的重要組成部分，是從PPP的角度對過去的特許經(jīng)營模式所進(jìn)行的升級和優(yōu)化。在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)域根據(jù)PPP模式的內(nèi)涵所進(jìn)行的理念創(chuàng)新，實際上促使了PPP內(nèi)涵的擴(kuò)展，并形成第二代PPP，是在第一代PPP的基礎(chǔ)上對特許經(jīng)營模式內(nèi)涵的創(chuàng)新和拓展。

特許經(jīng)營模式起源于法國，已有100多年歷史，完善于20世紀(jì)20、30年代。19世紀(jì)初開始，是法國社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對繁榮的時期，即進(jìn)入大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。巴黎大都市的建設(shè)格局，主要形成于該時期。在此期間，法國政府提出將能夠收費的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運營權(quán)讓渡給私營部門，私營部門通過“使用者付費”獲取投資回報，于是出現(xiàn)了“特許經(jīng)營”的基礎(chǔ)設(shè)施項目運作模式，在資金來源結(jié)構(gòu)上屬于無追索或有限追索項目融資模式。特許經(jīng)營具體可采用BOT、BOOT等多種運作模式。雖然可能需要政府補(bǔ)貼，但核心理念是要求使用者付費。對于無法實現(xiàn)使用者付費的領(lǐng)域，仍然采用傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)的項目運作模式。這里所言特許經(jīng)營，關(guān)注的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不涉及商業(yè)連鎖、品牌加盟等商業(yè)性“特許經(jīng)營”。

特許經(jīng)營強(qiáng)調(diào)行政授權(quán)。法國是大陸法系國家，有專門針對特許經(jīng)營的立法，逐步形成基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過使用者付費進(jìn)行特許經(jīng)營的各種模式。這種模式雖然要簽署特許經(jīng)營協(xié)議，該協(xié)議被認(rèn)定為屬于行政合同，強(qiáng)調(diào)通過國家法律來規(guī)范各方行為。強(qiáng)調(diào)用戶是支付主體，私營部門投資回報以使用者付費為主，政府補(bǔ)貼為輔。這種模式本質(zhì)上要求自上而下的行政授權(quán)，因此在實際運作中容易形成壟斷。政府為了保證私營部門獲得合理回報，可以采用排他性條款等特別的制度安排。私營企業(yè)承擔(dān)市場經(jīng)營的相關(guān)風(fēng)險，沒有財政資金對私營投資回報的保底條款。法國特許經(jīng)營模式的提出早于PPP概念的出現(xiàn)。過去100多年實行的特許經(jīng)營模式，雖然和當(dāng)前的PPP理念基本相通，但并沒有有意識地按照現(xiàn)代PPP的理念來理解和闡釋特許經(jīng)營模式。

第二代PPP強(qiáng)調(diào)通過公共部門和私營部門之間建立合作伙伴關(guān)系，激發(fā)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目建設(shè)與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場化運作的項目投資回報機(jī)制^[29]。社會資本所獲得的回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項目對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場機(jī)制成熟度的帶動作用。這類PPP模式重點關(guān)注如何發(fā)揮價格機(jī)制的作用，構(gòu)建基于市場化的回報機(jī)制，盡量做到避免投入財政資金，或者盡可能少地使用財政資金。在這種框架體系下，基于政府采購公共服務(wù)理念下的物有所值評價和財政承受能力論證就顯得不太重要。

第二代PPP模式重點關(guān)注經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施。社會資本所獲得的投資回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府轉(zhuǎn)而更加關(guān)注給予項目的優(yōu)惠政策等支持、合同實施整體的嚴(yán)格控制、項目短期與長期目標(biāo)的協(xié)同、項目建設(shè)承包市場的專業(yè)性和成熟度等更宏觀層面的問題。法國以及其他一些大陸法系的國家在特許經(jīng)營模式上的創(chuàng)新，豐富了PPP模式的內(nèi)涵，對PPP理念進(jìn)行新的詮釋，即將PPP的功能定位為撬動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種工具。這類PPP的理念及制度體系目前仍然處于形成階段，必將得到廣大發(fā)展中國家的重視和推廣應(yīng)用。第二代PPP模式的核心理念是強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)為本”（Economy-first PPP），強(qiáng)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值（Value for Economy）。

(三)將PPP作為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具

無論是第一代PPP強(qiáng)調(diào)將PPP作為提高財政資金使用質(zhì)量和效率的工具，還是第二代PPP強(qiáng)調(diào)發(fā)揮其促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率的工具作用，本質(zhì)上都是強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮PPP的效率功能，但沒有對公平問題予以應(yīng)有關(guān)注。聯(lián)合國系統(tǒng)目前正在推動的以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下的PPP模式^[30]，是PPP模式的一種新的形態(tài)，代表未來的PPP模式發(fā)展方向，因此稱之為第三代PPP。這種新型的PPP模式，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮PPP模式在促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展方面的效率功能，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，實際上是在強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮PPP模式的公平功能，是對PPP模式功能定位理解的重大突破^[31]。

《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的17項具體目標(biāo)為：（1）在全世界消除各種形式的貧困；（2）消除饑餓，實現(xiàn)糧食安全，改善營養(yǎng)狀況和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；（3）確保健康的生活方式，促進(jìn)各年齡段人群的福祉；（4）實現(xiàn)包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，為全民提供終身學(xué)習(xí)機(jī)會；（5）實現(xiàn)性別平等，提高全體女性和女童的權(quán)利；（6）為所有人提供清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施，并進(jìn)行可持續(xù)管理；（7）確保人人獲取價格合理、可靠和可持續(xù)的現(xiàn)代能源；（8）促進(jìn)持久、包容和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)，確保人人獲得體面的工作；（9）建造具備抵御災(zāi)害能力的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)具有包容性的可持續(xù)工業(yè)化，推動創(chuàng)新；（10）減少國家內(nèi)部和國家之間的不平等；（11）建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類居住區(qū)；（12）確?？沙掷m(xù)的消費和生產(chǎn)模式；（13）采取緊急措施應(yīng)對氣候變化及其影響；（14）保護(hù)海洋并以可持續(xù)方式利用海洋資源，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；（15）保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)以可持續(xù)方式利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，以可持續(xù)方式管理森林，防治荒漠化，制止和扭轉(zhuǎn)土地退化，遏制生物多樣性的喪失；（16）創(chuàng)造和平、包容的社會以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，為所有人提供訴諸司法的機(jī)會，在各層級建立有效、負(fù)責(zé)和包容的機(jī)構(gòu)；（17）加強(qiáng)貫徹落實手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系。

按照聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會專家的理解，要改變傳統(tǒng)的在發(fā)達(dá)國家使用的強(qiáng)調(diào)資金價值的公共采購PPP模式，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)關(guān)注減貧、氣候變化、女性賦權(quán)等內(nèi)涵的以人為本理念。在PPP作為實現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展工具的這種理念及目標(biāo)定位下，PPP不再僅僅作為政府采購或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，而是更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，這就將PPP模式的運作理念和目標(biāo)定位提升到一種新的高度，代表未來PPP的發(fā)展方向。第一代PPP和第二代PPP都具有短期功利性特征，主要目的是要解決財政資金使用和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率問題，但沒有充分考慮在基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運作過程中如何有效解決公平及社會發(fā)展問題^[32]。在聯(lián)合國歐經(jīng)會的推動下，目前正在探索新一代PPP模式，這里稱之為第三代PPP，希望解決基礎(chǔ)設(shè)施市場化運作中的公平和效率問題。第三代PPP的核心理念是強(qiáng)調(diào)“以人為本”（People-first PPP），強(qiáng)調(diào)人的價值（Value for People）。

五、不同類型PPP模式關(guān)注的核心問題

(一)第一代PPP模式關(guān)注的核心問題

第一代PPP著力于改善政府采購公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，重點關(guān)注以下問題：（1）聚焦于社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，目的是提高社會基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；（2）屬于私營融資的政府付費項目，要求由私營部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)的融資，政府根據(jù)私營部門提供公共服務(wù)的績效進(jìn)行付費，私營部門通過政府付費取得初始投資的合理回報；（3）政府付費的依據(jù)主要是社會基礎(chǔ)設(shè)施的可用性，根據(jù)運營期的關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）進(jìn)行付費，私營部門不承擔(dān)市場需求風(fēng)險；（4）關(guān)鍵績效指標(biāo)應(yīng)能全面明確其產(chǎn)出要求（Outputs Specification），應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)特點和項目特征合理制定出量化清晰、正向激勵且具可操作性的績效指標(biāo)；（5）項目運作的本質(zhì)是政府購買服務(wù)，應(yīng)納入政府采購公共服務(wù)的框架流程，強(qiáng)調(diào)政府采購的公開透明，合法有效；（6）特別強(qiáng)調(diào)如何節(jié)省政府采購公共服務(wù)的財政資金，強(qiáng)調(diào)對PPP模式采購方式與傳統(tǒng)的政府采購方式的采購費用進(jìn)行比較，開展以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評價；（7）本質(zhì)上屬于政府購買服務(wù)，政府財政資金必須承擔(dān)最終支付責(zé)任。不能因為采用PPP模式而讓納稅人二次付費。因此，要重視財政資金用于PPP項目的資金約束及財政承受能力論證，將項目的財政支付納入長期政府財政預(yù)算；（8）對于擬建項目是否應(yīng)該采用PPP模式，強(qiáng)調(diào)Value for Money（直譯為金錢價值，我國通常翻譯為“物有所值”）的評價和“以金錢為本”（Money-first），突出財政資金投入的合理性，強(qiáng)調(diào)財政資金使用的質(zhì)量和效率，應(yīng)納入政府理財?shù)目蚣荏w系進(jìn)行財政支出的評審和監(jiān)管，接受社會公眾監(jiān)督。

(二)第二代PPP模式關(guān)注的核心問題

第二代PPP模式著力于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率，重點關(guān)注以下問題：（1）主要聚焦于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)注通過基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，目的是提高經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率；（2）屬于私營融資的使用者付費項目，要求由私營部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)的融資，通過使用者付費及必要的政府財政補(bǔ)貼取得投資回報；（3）主要是通過特許經(jīng)營協(xié)議建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關(guān)系，整合各種資源參與當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；（4）強(qiáng)調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。PPP模式成為引入專業(yè)性力量促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的重要工具，是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的PPP項目運作模式；（5）強(qiáng)調(diào)通過價格及收費制度的改革，完善公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價格形成機(jī)制，挖掘項目自身的經(jīng)濟(jì)價值，獲得項目的投資回報；（6）對于不具有完全市場生存能力的基礎(chǔ)設(shè)施項目，需要財政資金予以補(bǔ)貼，但SPV必須承擔(dān)公共服務(wù)的市場需求風(fēng)險，因此不屬于“可用性付費”，是基于市場需求為導(dǎo)向的PPP項目運作模式；（7）PPP項目的評價，首要關(guān)注的是項目自身的可行性研究及經(jīng)濟(jì)費用效益分析（CBA）或費用效果分析（CEA），而不是基于采購成本比選的以公共部門比較值PSC為基礎(chǔ)的物有所值VfM評價。對于需要財政補(bǔ)貼的項目，應(yīng)在項目經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步評價其財政承受能力，但應(yīng)重點關(guān)注當(dāng)?shù)卣w的財政中長期規(guī)劃；（8）項目評價強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本”（Economy-first），強(qiáng)調(diào)Value for Economy的評價，強(qiáng)調(diào)擬建項目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)，而不是Value for Money的評價。

(三)第三代PPP模式關(guān)注的核心問題

第三代PPP著力于實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，重點關(guān)注以下問題：（1）既聚焦于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，又關(guān)注于社會基礎(chǔ)設(shè)施，目的是提高全部公共服務(wù)（包括經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)）供給的質(zhì)量和效率；（2）既包括使用者付費項目，也包括政府購買服務(wù)項目，要求由私營部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)的融資，通過使用者付費、政府財政補(bǔ)貼及購買服務(wù)，取得私營部門融資的投資回報；（3）強(qiáng)調(diào)通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種方式建立公共部門與私營部門之間的平等合作伙伴關(guān)系；（4）強(qiáng)調(diào)通過PPP模式撬動各種社會資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為實現(xiàn)聯(lián)合國倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）做出貢獻(xiàn)；（5）強(qiáng)調(diào)PPP項目對社會發(fā)展、性別平等、消除貧困、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的影響，從代際公平的角度去審視PPP模式；（6）關(guān)注及影響力投資（impact investment），以創(chuàng)造可測量的社會影響為主要目的，以改善社會民生或者通過投資行為實現(xiàn)正面的社會和環(huán)境效應(yīng)^[33]；（7）項目的可行性論證，在工程技術(shù)及環(huán)境可行性論證的基礎(chǔ)上，首先要關(guān)注環(huán)境、社會及治理評價（Environment、Social and Governance Assessment,簡稱ESG 評價）,在社會環(huán)境可行的基礎(chǔ)上進(jìn)一步關(guān)注經(jīng)濟(jì)可行性（進(jìn)行經(jīng)濟(jì)費用效益分析或費用效果分析）以及財政資金的使用效率評價，而不是首先進(jìn)行財政支付的可行性論證及經(jīng)濟(jì)費用效益論證；（8）強(qiáng)調(diào)以人為本（People-first），重視Value for People的評價，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不得損害人類自身的發(fā)展，而不是只關(guān)注Value for Money和Value for Economy 評價。

六、PPP模式的代際演進(jìn)

(一)三種類型PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及演進(jìn)趨勢

1.PPP模式的作用邊界

現(xiàn)代PPP理念的產(chǎn)生和發(fā)展在世界范圍內(nèi)有已有20多年的歷史。PPP的制度建設(shè)、運作模式、操作指南、評價方法一直在不斷進(jìn)行創(chuàng)新，但PPP的作用邊界并非能夠無限擴(kuò)大。PPP模式僅作用于出現(xiàn)政府失靈和市場失靈，能夠通過模式創(chuàng)新切實提高效率、實現(xiàn)公平的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域。PPP模式的交易成本很高，若盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，整個國家的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)將為此付出代價。

2.三代PPP的發(fā)展現(xiàn)狀及成熟度評價

(1)均是實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施市場化運作的方式

法國過去100多年持續(xù)探索的以使用者付費為基礎(chǔ)的特許經(jīng)營模式，使得對于那些能夠鎖定特定的公共服務(wù)使用者，且使用者愿意且具有能力付費的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了市場化運作。以英國PFI模式為基礎(chǔ)所產(chǎn)生的PPP模式框架，使得通過政府購買服務(wù)的方式，實現(xiàn)不具備使用者付費能力的公益性社會基礎(chǔ)設(shè)施和項目具備了市場化運作的可能，從而在理論上使得在所有公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目開展市場化運作實現(xiàn)了可能性。

(2)三代PPP的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)代PPP的理念起源于PFI模式，即第一代PPP。因此，第一代PPP是當(dāng)今世界傳播最廣，認(rèn)知度最高的PPP模式。世界絕大多數(shù)國家及專家所講的PPP，本質(zhì)上都是第一代PPP。第二代PPP是在借鑒法國等西方國家特許經(jīng)營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步形成的一種新型PPP模式，目前在以中國為代表的廣大發(fā)展中國家受到極大重視，但傳播程度遠(yuǎn)低于第一代PPP。第三代PPP由聯(lián)合國歐經(jīng)會（UNECE）推動，并越來越受到世界各國的認(rèn)可和支持，但仍然處于初期概念的導(dǎo)入階段。

(3)三代PPP模式的成熟度評價

第一代PPP是現(xiàn)代PPP模式的起源，從PPP模式的公眾認(rèn)知、理論體系、立法進(jìn)程、制度建設(shè)、合同框架、操作模式、實踐經(jīng)驗等不同角度考察，處于最為成熟的階段。第二代PPP目前在廣大發(fā)展中國家得到了實際的推廣應(yīng)用，同時也總結(jié)出很多具體的經(jīng)驗，但在理論體系、法律制度建設(shè)等方面仍然非常薄弱，相對成熟程度較低。第三代PPP目前仍然處于概念導(dǎo)入階段^[34]，缺乏實踐經(jīng)驗的總結(jié)，在法律法規(guī)和制度建設(shè)等層面均比較缺乏。三種類型的PPP具體應(yīng)用于不同的行業(yè)部門，第一代PPP側(cè)重于應(yīng)用到社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，第二代PPP側(cè)重用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

還可以從行業(yè)的市場化程度來觀察PPP模式在不同行業(yè)應(yīng)用的成熟程度。世界銀行在1994年的世界發(fā)展報告中，對基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)進(jìn)行了詳細(xì)分類，選取競爭潛力、商品或服務(wù)的特點，向用戶收取補(bǔ)償費用的可能性、公共服務(wù)的責(zé)任、環(huán)境外部性等五個方面評價指標(biāo)，對各類基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行評估。按1-3計分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行對基礎(chǔ)設(shè)施可銷售性評價框架，采用PPP模式的可能性可以參照基礎(chǔ)設(shè)施的可銷售性進(jìn)行判斷。可銷售性越強(qiáng)，社會資本進(jìn)入相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的可能性就越大^[35]。

3.三代PPP模式的演進(jìn)

(1)三種類型PPP的功能定位差異

第一代PPP的目標(biāo)是實現(xiàn)政府對公共項目產(chǎn)品或服務(wù)的采購，其實質(zhì)是為了提高財政資金的使用效率；第二代PPP目標(biāo)是通過建立公共部門和私營部門之間的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目建設(shè)與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場化運作的項目投資回報機(jī)制，并帶動當(dāng)?shù)厥袌鰴C(jī)制的不斷完善，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展；第三代PPP強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，其實質(zhì)是在項目交付與區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過公共項目的PPP模式實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

(2)三種類型PPP呈現(xiàn)包含關(guān)系

三種類型PPP的目標(biāo)導(dǎo)向逐步提升，應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大，概念的包容性不斷增強(qiáng)。傳統(tǒng)的特許經(jīng)營與政府購買服務(wù)PPP模式，均遵循PPP的共同理念，運作模式呈現(xiàn)趨同、融合的趨勢。三種類型PPP模式的根本目標(biāo)都是通過在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目中推動PPP模式的實踐從而實現(xiàn)社會資源的更合理配置。雖然三種類型PPP的理念不斷趨于現(xiàn)代，但推廣三代PPP的核心價值都在于充分發(fā)揮PPP模式的效率和公平優(yōu)勢，在各自的理念框架下，制定出不同的制度體系和實施流程。都是通過規(guī)則的制定，保證私營資本能夠幫助實現(xiàn)其相應(yīng)的目標(biāo)訴求，并實現(xiàn)PPP參與各方的“共贏”。

(3)三種類型PPP模式的依次演進(jìn)

PPP模式在世界各國演變的基本趨勢是，通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革制度體系之中；通過價格和收費制度的改革，推動使用者付費類基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革，引入并不斷完善第二代PPP；在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過渡到推動第三代PPP的制度體系建設(shè)。 

(二)三種類型PPP模式的創(chuàng)新及轉(zhuǎn)換

1.三代PPP的產(chǎn)生及發(fā)展動力

(1)傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式存在局限性

法國等相關(guān)國家過去推動的以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)的基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革，更多地是強(qiáng)調(diào)通過特許經(jīng)營模式，借助行政的手段，實現(xiàn)私營投資的商業(yè)利益，但沒能從體制機(jī)制上關(guān)注構(gòu)建平等互利的合作伙伴關(guān)系。特許經(jīng)營模式主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，難以解決無法實現(xiàn)使用者付費的社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，難以解決政府關(guān)注的財政資金不足的壓力，對財政資金的使用效率難以起到促進(jìn)作用。由于強(qiáng)調(diào)是特許經(jīng)營協(xié)議的行政合同性質(zhì)，特許權(quán)的授予易于形成壟斷，限制競爭，不利于在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域推進(jìn)市場化改革。

(2)采用PFI模式的動力

由于PFI模式強(qiáng)調(diào)平等合作、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，使得PPP的核心理念在推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場化改革的同時，更加重視建立可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系，并由此催生出第一代PPP模式。第一代PPP模式的推廣應(yīng)用，提升了財政資金的使用效率，做到通過PPP模式降低財政資金支付，推動了財政公共治理體系的改革，解決了公共部門提供公共服務(wù)的體制機(jī)制及效率問題。由于第一代PPP模式體現(xiàn)出各種優(yōu)勢，對各國政府財政部門產(chǎn)生了很大的吸引力。在國際組織及各國政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國得以傳播。

(3)采用第二代PPP模式的動力

第二代PPP模式極大地擴(kuò)展了PPP的應(yīng)用范疇，在更廣泛的領(lǐng)域理解和應(yīng)用PPP模式，極大地突破了對PPP理念的認(rèn)知。第二代PPP模式強(qiáng)調(diào)從發(fā)展的視野看待財政支付能力，強(qiáng)調(diào)通過挖掘市場潛力構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的回報機(jī)制，強(qiáng)調(diào)不能將基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作僅僅盯在財政資金的支付上，因此受到有發(fā)展后勁的相對落后的地區(qū)及廣大發(fā)展中國家的積極響應(yīng)。廣大發(fā)展中國家迫切希望通過建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，整合各種優(yōu)勢資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，使得第二代PPP模式的推廣應(yīng)用具有強(qiáng)大的內(nèi)在動力。

(4)第三代PPP的發(fā)展動力

第三代PPP模式是現(xiàn)代PPP理念的重大創(chuàng)新，與第一代PPP和第二代PPP的重大區(qū)別在于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施市場化運作中的公平問題，包括代內(nèi)公平和代際公平，其發(fā)展動力來自于對私營企業(yè)社會責(zé)任及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注。在實踐中，對于財政資金比較缺乏的政府部門，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū)，可能會更多地關(guān)注財政資金的使用效率和地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，對以人為本可持續(xù)發(fā)展的動力可能存在不足。但從長期戰(zhàn)略的視野看，以人為本可持續(xù)發(fā)展與財政資金的使用和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾。應(yīng)通過強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的社會責(zé)任，不斷提升促進(jìn)第三代PPP模式發(fā)展的內(nèi)在動力。

2、三類PPP發(fā)展的局限性

(1)第一代PPP發(fā)展的局限性

一是對制度環(huán)境的要求很高。PFI模式實現(xiàn)了在傳統(tǒng)的政府財政資金投入領(lǐng)域的市場化運作，并要求政府未來按照項目運作的績效進(jìn)行付費。因此，需要有完善的公共治理體系、政策法規(guī)環(huán)境、公眾參與機(jī)制及信息公開制度。對于許多發(fā)展中國家而言，這樣的制度環(huán)境并不存在。

二是要求政府中長期預(yù)算體系完善。要求編制不是基于收付實現(xiàn)制而是基于責(zé)權(quán)發(fā)生制的政府中長期預(yù)算體系，要求當(dāng)?shù)卣墓怖碡旙w系完善，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對進(jìn)入成熟期，對未來財政支付能夠形成合理預(yù)期。

三是PPP項目的適用范圍受到嚴(yán)格限制。僅適用于政府付費的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)領(lǐng)域。對于大量使用者付費或以使用者付費為基礎(chǔ)進(jìn)行財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施項目，并不適于采用政府付費型PFI模式。

四是主要關(guān)注新建項目。雖然第一代PPP也可以用于盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但重點關(guān)注的領(lǐng)域是新建基礎(chǔ)設(shè)施項目，主要關(guān)注社會基礎(chǔ)設(shè)施項目的新建問題，主要采用DBFO或DBFOT等模式進(jìn)行項目的設(shè)計、建設(shè)、融資和運營。

由于上述原因，第一代PPP模式在世界各國的應(yīng)用非常有限。英國20多年實施了700多個，屬于開展政府付費型PFI模式比較多的國家。因此，讓第一代PPP難以在促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

(2)第二代PPP發(fā)展的局限性

第二代PPP著力于提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率，希望擺脫對政府財政資金的依賴，建立基于市場化的私營企業(yè)投資回報機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目自身的投資價值，使得私營投資PPP項目回報機(jī)制的建立更加復(fù)雜，項目運作需要的專業(yè)化水平更高。第二代PPP項目的成功落地，依賴于價格及收費制度的改革，依賴于當(dāng)?shù)赝度谫Y體制的深化改革，依賴于項目的前期論證和科學(xué)決策。如果項目論證失誤，有可能增加政府潛在的財政支付風(fēng)險。

(3)第三代PPP發(fā)展的局限性

第三代PPP強(qiáng)調(diào)關(guān)注以人為本及資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有可能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及項目的可融資性存在沖突，使得擬建項目在如何平衡現(xiàn)金流量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、社會和諧等方面增加難度。第三代PPP理念的提出，需要有一個不斷接受的過程^[36]。與第一代PPP和第二代PPP分別從財政資金使用效率及經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量等角度進(jìn)行客觀評價不同，第三代PPP項目的評價標(biāo)準(zhǔn)存在不確定性，如何判斷擬建項目是否符合第三代PPP的要求存在不確定性^[37]。

3.推動PPP模式轉(zhuǎn)換的對策措施

(1)推動第一代模式健康發(fā)展的對策措施

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對于一個國家能否順利導(dǎo)入現(xiàn)代PPP理念，能否促進(jìn)PPP模式向更高層級轉(zhuǎn)型，具有重要意義^[38]。因此，必須重視第一代PPP模式的健康發(fā)展。由于第一代PPP對于減輕當(dāng)?shù)卣斦Y金支付壓力，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面能夠產(chǎn)生很好效果，因此地方政府對于推動第一代PPP模式健康發(fā)展存在強(qiáng)勁動力。

推動第一代PPP模式健康發(fā)展的具體措施包括：（1）對第一代PPP模式的適用范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制；（2）推動政府預(yù)算體制改革，完善中長期預(yù)算管理體制；（3）加強(qiáng)政府采購的公開透明評審及監(jiān)督管理程序；（4）完善基于可用性付費的公共服務(wù)購買支付流程；（5）完善政府采購公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的采購標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、采購價格以及財政資金的支付能力等評估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財政支付的PSC分析和財政承受能力論證；（6）完善第一代PPP的相關(guān)立法工作。

(2)推動第一代PPP轉(zhuǎn)向第二代PPP的對策

由于第一代PPP模式的實施存在局限性，第一代PPP模式不可能在一個地區(qū)大規(guī)模發(fā)展。如果統(tǒng)一按照第一代PPP的思路推動整個PPP模式的發(fā)展，將對PPP模式的健康發(fā)展造成嚴(yán)重?fù)p害。對于廣大發(fā)展中國家而言，當(dāng)?shù)卣畬νㄟ^PPP模式動員各種經(jīng)濟(jì)資源促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康發(fā)展寄予高度期待，因此應(yīng)及時推動從第一代PPP向第二代PPP轉(zhuǎn)型，為PPP模式健康發(fā)展打下基礎(chǔ)。從第一代PPP過渡到第二代PPP，強(qiáng)調(diào)要通過PPP模式所建立的合作伙伴關(guān)系，推動各地區(qū)調(diào)動各種經(jīng)濟(jì)資源，構(gòu)建市場化的投資回報機(jī)制，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，因這種理念契合了廣大發(fā)展中國家謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的內(nèi)在動因，其推廣應(yīng)用的前景廣闊。

推動第二代PPP模式健康發(fā)展，建立多元化的PPP項目融資機(jī)制及投資回報機(jī)制，應(yīng)同步推進(jìn)價格、收費及投融資體制配套改革，通過資產(chǎn)證券化等多種途徑完善私營企業(yè)投資的退出機(jī)制。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，要牢牢樹立財政是為發(fā)展服務(wù)的這一根本宗旨，PPP項目論證的核心目的是要選擇具有可融資性的PPP項目，強(qiáng)調(diào)通過市場化回報機(jī)制來構(gòu)建PPP項目的商業(yè)模式。對于需要財政資金支付的PPP項目，物有所值評價要納入項目可行性研究體系進(jìn)行系統(tǒng)論證。要在建立健全地方政府中長期財政預(yù)算管理體制的基礎(chǔ)上，基于責(zé)權(quán)發(fā)生制的預(yù)算編制及管理思路，加強(qiáng)地方政府的綜合性預(yù)算管理，不再開展流于形式的PPP項目財政承受能力論證。

(3)第二代PPP轉(zhuǎn)向第三代PPP的對策

第三代PPP追求人的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社會和諧，關(guān)注資源環(huán)境的可持續(xù)性及代際公平。從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯(lián)合國所倡導(dǎo)的第三代PPP，是聯(lián)合國引領(lǐng)未來PPP發(fā)展方向的重大行動。無論是第一代PPP還是第二代PPP，都是帶有短期功利性特征的，都僅具有階段性存在的必要性。從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯(lián)合國所倡導(dǎo)的第三代PPP，受到發(fā)展階段等復(fù)雜因素的限制，這個轉(zhuǎn)換過程將是非常困難的。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會（United Nations Economic Commission for Europe, UNECE）提出把起源于歐洲的PPP模式作為推進(jìn)各國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要機(jī)制和有效工具向全世界推薦，并通過研究制定與17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相對應(yīng)和匹配的30多個PPP國際標(biāo)準(zhǔn)，推動實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。這些PPP標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)合聯(lián)合國17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有針對性的建立的，內(nèi)容則參考了世界各國PPP最佳實踐與規(guī)則，相關(guān)報告表明這些PPP國際標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)?7個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的14個目標(biāo)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響^[39]。

(4)轉(zhuǎn)換中的風(fēng)險及規(guī)避對策

一方面要警惕路徑依賴風(fēng)險?，F(xiàn)代PPP理念起源于基于政府付費型PFI模式的第一代PPP。世界各國在推廣應(yīng)用PPP模式的過程中，最大風(fēng)險在于將所有類型PPP項目均納入政府采購公共服務(wù)的第一代PPP制度體系，要求統(tǒng)一按照政府采購公共服務(wù)的流程對所有PPP項目進(jìn)行公共管理，將政府績效付費的概念照搬到所有類型的PPP項目中，從而忽視政府付費之外的PPP項目的規(guī)范運作及有效管理。從而對PPP模式的健康發(fā)展造成危害。

另一方面是關(guān)注遲疑轉(zhuǎn)換的風(fēng)險。第一代PPP和第二代PPP在一定程度上均具有短期功利性特征，均受到財政當(dāng)局及地方政府的青睞，從而失去轉(zhuǎn)換到第三代PPP模式的動力，從而損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，對實現(xiàn)聯(lián)合國倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）造成危害。

七、政策建議

本文系統(tǒng)梳理了PPP相關(guān)概念及各國實踐，從政府采用PPP模式目標(biāo)的視角提出PPP模式的三個基礎(chǔ)類型，根據(jù)三個類型PPP模式的特點及代際演進(jìn)規(guī)律，提出以下政策建議。

(一)尊重PPP模式代次演進(jìn)的客觀規(guī)律

1.促進(jìn)第一代PPP模式健康發(fā)展

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對于當(dāng)?shù)啬芊耥樌麑?dǎo)入現(xiàn)代PPP理念，能否促進(jìn)PPP模式向更高層級轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。引入第一代PPP模式，建立基于政府財政資金購買服務(wù)框架下的PPP制度體系，對于推動財政體制改革，建立公開透明的財政資金采購機(jī)制，發(fā)揮財政資金投入項目建設(shè)的使用效率，具有重要的促進(jìn)作用。第一代PPP理念的引入，使得一個國家從政府制度建設(shè)層面首次引入了現(xiàn)代PPP的核心理念及制度體系，對于引入并推廣應(yīng)用現(xiàn)代PPP項目運作體系具有重要的促進(jìn)作用。

第一代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點做好如下工作：（1）第一代PPP模式僅適用于政府購買服務(wù)類社會基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)嚴(yán)格限制政府財政資金的適用范圍，不得以任何名義隨意擴(kuò)大其應(yīng)用范圍；（2）第一代PPP將提升財政資金使用效率放在最優(yōu)先的位置，但PPP項目必須滿足經(jīng)濟(jì)可行性、社會可接受性及環(huán)境保護(hù)等規(guī)定；（3）推動政府預(yù)算體系改革，完善中長期預(yù)算管理體制，為建立適合PFI要求的公共服務(wù)采購體系創(chuàng)造條件；（4）加強(qiáng)政府采購公共服務(wù)的公開透明評審及監(jiān)督管理,完善基于可用性付費的公共服務(wù)采購支付流程；（5）完善政府采購公共服務(wù)的采購標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、采購價格以及財政資金的支付能力等評估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財政支付的PSC分析和財政承受能力論證；（6）加強(qiáng)第一代PPP的立法及相關(guān)制度體系建設(shè)。

2.大力發(fā)展第二代PPP模式

世界上很多國家特別是廣大發(fā)展中國家都具有謀求經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展的巨大內(nèi)在動力，迫切需要通過引入和發(fā)展第二代PPP模式，整合各種優(yōu)勢資源，建立合作伙伴關(guān)系，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實客觀需要，合理借鑒第一代PPP模式所形成的現(xiàn)代PPP核心理念，推動傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式的改造升級，大力發(fā)展第二代PPP。

第二代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點做好如下工作：（1）擴(kuò)大PPP的應(yīng)用范圍。不同于第一代PPP僅適用于政府購買服務(wù)項目，第二代PPP適用于使用者付費、政府購買服務(wù)、生存性缺口融資及其他投資回報來源的項目；（2）第二代PPP不是對第一代PPP的替代，是項目運作理念的重要轉(zhuǎn)變。對于屬于政府購買服務(wù)的PPP項目，除遵循第一代PPP的各種規(guī)定外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)合理使用財政資金，發(fā)揮財政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；（3）完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共服務(wù)價格形成機(jī)制，制定PPP項目多元化投資回報機(jī)制的配套政策；（4）通過資產(chǎn)證券化等多種途徑完善PPP投資的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤活存量資產(chǎn)；（5）推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制深化改革，促進(jìn)政府職能進(jìn)行實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

3.引領(lǐng)邁向第三代PPP模式

第三代PPP模式目前正由聯(lián)合國歐經(jīng)會牽頭，利用聯(lián)合國得天獨厚的平臺優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。在第一代PPP和第二代PPP的基礎(chǔ)上，希望有盡可能多的符合第三代PPP要求的項目出現(xiàn)。在第三代PPP模式的制度設(shè)計中，要在更高的層面來理解和完善PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設(shè)計。聯(lián)合國各成員國應(yīng)在推廣應(yīng)用第三代PPP模式方面形成更多共識，要求盡可能多的PPP項目今后能夠滿足實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求，以便轉(zhuǎn)向推動實施聯(lián)合國所倡導(dǎo)的“以人為本”PPP制度框架體系。

推廣應(yīng)用第三代PPP模式的具體措施是總結(jié)提煉和推廣應(yīng)用PPP項目典型案例，研究制定符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的PPP國際標(biāo)準(zhǔn)。PPP標(biāo)準(zhǔn)體系的制定應(yīng)遵循以下原則：（1）平等享有，即PPP項目所提供的公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)均等性和普適性，關(guān)注弱勢群體，有助于消除不平等和貧富差距等現(xiàn)象；（2）經(jīng)濟(jì)價值，PPP項目自身應(yīng)有足夠的經(jīng)濟(jì)價值，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，具有可持續(xù)性的財務(wù)生存能力；（3）能夠復(fù)制，即PPP項目所采用的運作模式應(yīng)該能夠復(fù)制以帶動更多類似項目的成功，能夠提供教育培訓(xùn)和人才培養(yǎng)等機(jī)會；（4）環(huán)境保護(hù)，包括應(yīng)對氣候變化，實現(xiàn)綠色、低碳及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；（5）公眾參與，充分征求利益相關(guān)方的意見，完善利益相關(guān)方參與項目方案設(shè)計及決策的機(jī)制，維護(hù)公眾利益，提升人類福祉。

(二)合理推動各類PPP模式穩(wěn)健發(fā)展

聯(lián)合國歐經(jīng)會（UNECE）提出“以人為本PPP”的新概念，被國際社會稱為新一代PPP，并認(rèn)為是未來PPP發(fā)展的努力方向。聯(lián)合國歐經(jīng)會組織專家通過制定以人為本PPP標(biāo)準(zhǔn)，推廣應(yīng)用以人為本PPP示范案例，制定以人為本PPP指導(dǎo)原則等多種措施，希望在全球范圍內(nèi)大力發(fā)展新一代PPP，為實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。

聯(lián)合國歐經(jīng)會所提倡的新一代PPP，基本代表著以歐美PPP專家為主體的國際PPP專家群體對世界范圍內(nèi)未來PPP發(fā)展趨勢的看法，體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家對PPP未來話語體系的引導(dǎo)方向。然而，雖然國際專家通過反思僅考慮金錢價值（value for moony，我國稱“物有所值”）的PPP存在的局限性，應(yīng)該更加重視PPP帶來的人類自身可持續(xù)性價值（value for people），但是，對于中國等廣大發(fā)展中國家而言，首要任務(wù)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果離開經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，則應(yīng)對減輕貧困、氣候變化、女性賦權(quán)等戰(zhàn)略任務(wù)將變得缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，從而不可能取得理想效果。因此，應(yīng)結(jié)合各類PPP模式的目標(biāo)訴求、適用條件及各國國情，分類推動各類PPP模式理性健康發(fā)展。

一是重視PPP目標(biāo)導(dǎo)向的差異性。不同地區(qū)、不同機(jī)構(gòu)引入PPP模式的目的不同，對PPP模式賦予不同的含義，均有其合理性。但是，不能將所有類型的PPP都裝進(jìn)一個籃子進(jìn)行統(tǒng)一化管理，比如要求所有類型PPP項目都要進(jìn)行財政資金物有所值（Value for Money）評價，也不能奢求所有的PPP項目都符合人本價值（Value for People）要求。

二是要充分認(rèn)識發(fā)展政府付費型PPP模式的重要性。雖然英國已經(jīng)不再采用PFI模式，但就世界范圍而言，PPP概念起源于PFI，而不是特許經(jīng)營。因此，以PFI為基礎(chǔ)的PPP，即稱之為第一代PPP。采用這類PPP模式的核心目的，是要解決財政資金使用的質(zhì)量和效率問題，強(qiáng)調(diào)公共部門使用財政資金的物有所值（Value for Money），要進(jìn)行公共部門比較值（PSC）的計算，是“資金為本”（Money-first）PPP，在推動各類PPP模式健康發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

三是積極推動實施聯(lián)合國歐經(jīng)會所倡導(dǎo)的新一代PPP，即稱之為第三代PPP，即將PPP作為實現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對人類的價值（Value for People），是“以人為本”（People-first）PPP，應(yīng)該成為PPP模式未來發(fā)展的努力方向，應(yīng)通過相應(yīng)政策制度的不斷完善，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。要積極推動PPP模式向更高層次的轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革制度體系之中。要在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過渡到推動以人為本新一代PPP的制度體系建設(shè)。

四是在上述兩代PPP模式之間，還應(yīng)存在一個處于二者之間的“第二代PPP”，即將PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，強(qiáng)調(diào)PPP對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值（Value for Economy），是“經(jīng)濟(jì)為本”（Economy-first）PPP。這類PPP不應(yīng)該混淆于過去的使用者付費類特許經(jīng)營項目，應(yīng)探索TOD、EOD等各種模式創(chuàng)新，促進(jìn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的第二代PPP模式健康發(fā)展。

這里應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)要重視發(fā)展第二代PPP，即強(qiáng)調(diào)通過公共部門和私營部門之間建立合作伙伴關(guān)系，激發(fā)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目建設(shè)與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場化運作的項目投資回報機(jī)制。社會資本所獲得的回報，不再受到政府財政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項目對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場機(jī)制成熟度的帶動作用，關(guān)注如何發(fā)揮價格機(jī)制的作用，構(gòu)建基于市場化的私營投資回報機(jī)制。

五是要不斷延展PPP模式的新內(nèi)涵，但不能背離PPP模式的基本要求。三個代次PPP模式之間存在遞次迭代及演進(jìn)關(guān)系。任何類型的PPP模式，首先必須滿足資金的持續(xù)性。對于財政付費購買公共服務(wù)的PPP，必須滿足物有所值（Value for Money）的要求。但是，在資金的使用上，“節(jié)流”很重要，但更重要的是要“開源”，要用發(fā)展的觀點解決資金可持續(xù)性等問題，資金的使用是為發(fā)展服務(wù)的，財政資金的投入是為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展服務(wù)的，財政資金的可持續(xù)性應(yīng)該從整個區(qū)域、產(chǎn)業(yè)及企業(yè)發(fā)展的整個周期進(jìn)行權(quán)衡。不應(yīng)該以當(dāng)前的靜態(tài)的財政資金承受能力不足為由而限制未來經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。不能因為強(qiáng)調(diào)發(fā)展以人為本的PPP，而忽略PPP模式在促進(jìn)資金節(jié)約、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的作用。如果僅僅考慮以人為本，而不考慮資金從哪里來，不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場需求，這樣的以人為本的發(fā)展將不具有可持續(xù)性。既要仰望天空，又要腳踏實地，務(wù)實推動PPP模式健康發(fā)展，避免走極端。

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注：原文刊載于《中國PPP年度發(fā)展報告（2020）》，清華大學(xué)政府和社會資本合作研究中心組織編寫，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年12月出版。